I 2016 endret Avinor kurs for å begrense konsulentbruken - i dag har de innleieandel på 95 prosent i milliardprosjekt

Avinor sitter på ansvaret for 43 norske flyplasser og har en årlig prosjektportefølje for bygg- og anleggsprosjekter på mellom to og tre milliarder kroner.

De de siste årene har selskapet i stor grad brukt innleie av prosjektlederselskaper for å lede sine største utbyggingsprosjekter.

Ett av flyplass-prosjektene til Avinor som har høstet både ros og priser, er utbyggingen av hovedflyplassen Oslo Lufthavn.

Prosjektet ble i 2017 loset i havn til riktig tid, men samtidig er det kjent at utbyggingen gradvis ble dyrere enn planlagt.

Avinor anslo i 2013 at utbyggingen skulle koste 12,5 milliarder, mens prislappen endte på nesten 14 milliarder kroner.

Men en sprekk var det ikke, mente Avinor.

– Tidligere har vi operert med prognoser. Det er først nå vi har full oversikt. Nå har vi signert alle byggekontraktene. Da er jeg så sikker som jeg kan bli, sa flyplassjef Nic. Nilsen til Dagens Næringsliv da kostnadsutviklingen i prosjektet ble en mediesak i 2014.

Prosjekt- og byggeledelse til 1,2 milliarder

I milliardprosjektet som gikk fra 2009 til 2017 utgjorde konsulenter store deler av Avinors prosjektorganisasjon.

Prosjektlederkontrakten som ble inngått mellom Avinor og ÅF Advanisa hadde alene en verdi på 1,2 milliarder kroner.

Dersom et lignende utbyggingsprosjekt hadde blitt satt i gang i dag, er det ikke sikkert kontrakten ville vært like stor.

Året før flyplassprosjektet gikk inn for landing i 2017, valgte nemlig Avinor å endre kurs for sine utbyggingsprosjekter.

Selskapet vedtok å etablere en egen utbyggingsavdeling for å stoppe kompetanseflukt og for å sikre bedre erfaringsoverføring fra prosjekt til prosjekt.

Det var krevende å finne ressursene som skulle lede enheten, og en egen utbyggingsdirektør ble ikke ansatt før året etter - i 2017.

Fikk ros av Riksrevisjonen for strategiendring

Kursendringen ble godt mottatt i Riksrevisjonen som skrev følgende i en Avinor-rapport:

«Avinor vedgår at selskapets overordnede porteføljestyring ikke er god nok, og at selskapets svekkede soliditet stiller krav til riktig prosjektutvelgelse framover. For å bedre kvaliteten på kostnadsestimeringen og prosjektstyringen og for å forbedre erfaringsutvekslingen og læringen mellom prosjekter, opprettet Avinor i 2017 en sentral utbyggingsenhet. Det er etter Riksrevisjonens mening positivt at Avinor arbeider for å forbedre prosjektstyringen og har et mål om økt kvalitet på kostnadsestimeringen. Det er likevel for tidlig å vurdere effektene den nye utbyggingsenheten vil ha for dette arbeidet.»

Fordel med egen prosjektkompetanse

Etableringen av utbyggingsenheten betyr ifølge Avinor at sentrale ressurser som er innleid i stor grad skal erstattes med egne ansatte.

– Vi har sett fordelen av å besitte kompetanse for styring og gjennomføring av store prosjekter i egen organisasjon. Det er derfor etablert en egen utbyggingsavdeling som har fått ansvar for å gjennomføre alle utbyggingsprosjekter av en viss størrelse, opplyser Avinors kommunikasjonssjef Joachim Westher Andersen i en e-post til Byggeindustrien.

– Vi har en policy om å løpende erstatte innleide prosjektledere med egne ressurser. Dette for å påse at opparbeidet ekspertise og kunnskap forblir i konsernet, og dermed kan benyttes i fremtidige prosjekter, skriver Joachim Westher Andersen videre.

95 prosent innleie

Men det har vist seg å være lettere sagt enn gjort. I januar 2019 inngikk Avinor prosjekt- og byggeledelseskontrakt med Sweco for utbyggingen av Non-Schengen-terminalen på Oslo Lufthavn.

Non-Schengen-prosjektet som skal gi flyplassen 30.000 nye kvadratmeter og en kapasitetsvekst på to millioner passasjer, har en kostnadsramme på 3,3 milliarder kroner.

Prosjektet skal være ferdig sommeren 2022, og det blir ledet av en organisasjon som består av 95 prosent innleide konsulenter.

Det skjer altså på tross av at Avinor for snart fire år siden vedtok å bygge opp sin egen utbyggingsavdeling for å begrense innleie.

I 2019 endte innleiekostnadene i Oslo Lufthavn-prosjektet på 50 millioner kroner, viser tall Byggeindustrien har fått innsyn i.

– Fikk med erfaring fra forrige prosjekt

Sweco vant altså kontrakten, men blant de tre selskapene som konkurrerte om oppdraget i eksisterende rammeavtaler, var også ÅF Advansia (nå AFRY) som hadde milliardkontrakten sist Oslo Lufthavn ble utvidet.

Avinor mener det ikke har vært store utfordringer knyttet til kompetanseoverføring fra det ene byggeprosjektet til det andre, selv om to ulike firmaer fikk oppdragene.

– Det er riktig at utbyggingen av nye Oslo Lufthavn ble bemannet med personell fra ÅF Advansia. Ved oppstart av planleggingsfasen av nåværende utbygging ble prosjektet, via en eksisterende rammeavtale, også bemannet med personell fra ÅF Advansia. Mange av disse hadde erfaring fra den tidligere utbyggingen. Det er også viktig å påpeke at vi har med driftserfaring inn i dette prosjektet fra egne ansatte som var med på T2, svarer Avinors Joachim Westher Andersen i e-posten til Byggeindustrien.

Ifølge Andersen var også rundt 100 av Avinors egne ansatte involvert i den forrige utbyggingen. Til sammen utgjorde det cirka 50 årsverk.

– Det ble etablert en egen avdeling på cirka 15 ansatte som kun jobbet i prosjektet. Dette blant annet for å sikre god koordinering med operativ drift og god eierstyring av prosjektet, opplyser Andersen.

– Men når Avinor har en strategi på å begrense innleie og ansette egne folk, hvorfor er da 95 prosent i Non-Schengen-prosjektet innleid?

– Utvidelse Non-Schengen øst har kommet så langt i planleggingen at vi har valgt oppbygging av sentrale posisjoner med egne ansatte i andre prosjekter, svarer Andersen.

Var involvert i Bergen

Kommunikasjonssjefen understreker at Sweco vant konkurransen om Non-Schengen-ledelse med personell som har erfaring fra et annet stort flyplassprosjekt i Avinor-regi, utbyggingen av T3 i Bergen.

– Det er fortsatt et begrenset antall personell fra Avinor i prosjektet og noe personell fra blant annet fra ÅF Advansia, skriver Joachim Westher Andersen videre.

– Har det vært utfordringer knyttet til erfaringsoverføring fra det ene prosjektet til det andre med tanke på at dere har brukt innleide konsulenter fra ulike selskaper?

– Ved at flere ressurser var med fra forrige utbygging (T2) inn i planleggingsfasen av nytt prosjekt så har erfaringsoverføringen mellom prosjektene vært bra. Ved overgang til at prosjektet skulle ledes med personell fra Sweco, så var mye av planleggingen gjennomført samtidig som det ble gjennomført en vellykket overgang ved skifte av ledelsen i prosjektet, skriver Avinor.

Vanskelig å finne kompetanse

Avinor innrømmer at kampen om de gode prosjektlederne er beintøff.

– Det er stor aktivitet innen bygg- og anleggsbransjen, kanskje spesielt innen samferdselssektoren. Avinor merker også dette. Det kan derfor til tider være utfordrende å finne riktig kompetanse, ifølge Avinors kommunikasjonssjef Joachim Westher Andersen.

Han kan derfor ikke utelukke at sentrale posisjoner også i fremtidige prosjekter må bemannes gjennom innleie av konsulenter slik som har vært tilfelle i Non-Schengen-prosjektet.

– Vi vil ved oppstart av ethvert prosjekt vurdere beste måte å organisere gjennomføring av prosjektene på. Vi kan derfor ikke utelukke at et fremtidig prosjekt vil bli gjennomført med ekstern bistand også i sentrale posisjoner, skriver Andersen.

Avinor mener dessuten det er lite hensiktsmessig å bygge opp store midlertidige organisasjoner med egne ansatte på lokale steder.

– Men vi vil forsøke å ha egne ansatte i sentrale posisjoner slik at kompetansen på en bedre måte kan tilflyte andre prosjekter i vår prosjektportefølje andre steder i landet, skriver Joachim Westher Andersen.

---

Advansia: Stolt av arbeidet vi gjennomførte

Både Advansia og Sweco mener prosjektlederselskaper bidrar med langt mer enn ren kapasitet til offentlige prosjektorganisasjoner.

– Advansia er stolt av det arbeidet vi gjennomførte i OSL T-2-prosjektet. Prosjektet var vellykket, noe en omfattende prosjektevaluering gjennomført av Sintef/NTNU/WSP Norge dokumenterer, skriver administrerende direktør i Advansia, Christopher Klepsland i en e-post til Byggeindustrien.

Prosjekt- og byggeledelseskontrakten ÅF Advanisa hadde med Avinor under utvidelsen av Oslo Lufthavn var verdt 1,2 milliarder kroner.

Klepsland viser til at utvidelsen av Oslo Lufthavn også fikk utmerkelsen Årets prosjekt 2017 av Prosjekt Norge.

På spørsmål fra Byggeindustrien om Avinor har gått glipp av erfaring fra prosjektet som ÅF Advansia ledet til prosjektet som Sweco nå leder, svarer Klepsland slik:

– Vi kommenterer prinsipielt ikke utfallet av enkeltkonkurranser. Selv om vi ikke vant den konkurransen Byggeindustrien viser til, deltar Advansia likevel med flere tjenester også inn i Non-Schengen-prosjektet. Vårt samlede prosjektledermiljø deler alltid erfaringer med de som er i prosjektet og bistår slik at selskapets samlede kompetanse kan utnyttes til beste for alle våre kunder og for verdiskapingen i samfunnet. Vår kompetanse er bygget gjennom krevende utbyggingsoppgaver for en rekke oppdragsgivere. Slikt mangfold i deling og kunnskapsoverføring skaper utvikling og innovasjon som gir økt verdi for både utbyggere og samfunn, svarer Klepsland.

– Hva tenker dere om at Avinor ønsker å begrense bruken av innleide og i større grad satse på egne ansatte?

– Det er viktig at alle offentlige virksomheter som forestår store investeringer har sterk bestillerkompetanse og kunnskap til å utøve god eierstyring i prosjektene, noe som er påpekt som en kritisk suksessfaktor i evalueringen av OSL T2-prosjektet. Prosjektlederfirmaene bidrar fremfor alt med kompetanse, metodikk og systemløsninger utover ren kapasitet til prosjektorganisasjonene. For samfunnets utvikling vil det være avgjørende at byggherrene er åpne for å nyttiggjøre seg ny kunnskap og legger til rette for innovasjon også i måten man utvikler, organiserer og gjennomfører prosjekter på, svarer Klepsland og legger til:

– Riktig bruk av prosjektlederfirmaenes tjenester vil være kostnadseffektivt for utbyggerne. Et prosjekt som OSL T-2utbyggingen var for eksempel langt større og mer komplekst enn de fleste av de prosjektene offentlige utbyggere gjennomfører. Slike prosjekter krever en annen organisering enn hva det er rimelig å innrette en fast utbyggingsstab for å håndtere. Det er derfor viktig å være klar over at god gjennomføring av denne type prosjekter, ikke oppnås ved oppskalering av prosjekter av mindre omfang, skriver Advansia-sjefen.

Om kostnadene knyttet til innleie av konsulenter i offentlige byggeprosjekter, skriver Klepsland følgende:

– Hva angår kostnadsnivåer mellom innleide prosjektledere kontra egne ansatte, ser vi på individnivå at alle rekrutterer i det samme arbeidsmarkedet med likeartede lønnskostnader. Vår erfaring er til og med at vi ved flere anledninger ser at offentlige utbyggere utkonkurrerer oss på betingelser. Fra et investeringsperspektiv blir det derfor ikke riktig å måle kostnadsposter hver for seg, men hvor mye prosjektet koster uavhengig av hvem som produserer, skriver Christopher Klepsland.

Sweco: Rasjonelt å bruke profesjonelle rådgivere

Rådgiverfirmaet Sweco ønsker heller ikke å kommentere oppdraget de har på Oslo Lufthavn spesielt, men kommunikasjonsdirektør Peter Hagen mener innleie gir offentlige byggherrer stor fleksibilitet.

– Generelt er det rasjonelt å engasjere profesjonaliserte rådgivere når man har behov for spisskompetanse. Som kunde kan man unngå ressursbruken som kreves å tiltrekke og utvikle kompetansen selv, og man har også fleksibiliteten til raskere å regulere bemanningsbehovet, sier kommunikasjonsdirektør i Sweco, Peter Hagen.

---

Professor om konsulentbruk: Ikke et svart-hvitt bilde

Professor ved NTNUs Institutt for maskinteknikk og produksjon, Nils Olsson, har prosjektledelse som et av sine spesialfelt. Han ser både fordeler og ulemper ved Avinors ønske om å satse på flere egne ansatte.

– Jeg kjenner ikke bakgrunnen for Avinors strategiendring, men de har tydeligvis selv sett at det har blitt for mye innleie. Da er Avinor de riktige til å vurdere om endringen er nødvendig for dem. Det kan være klokt, sier Nils Olsson til Byggeindustrien.

Men NTNU-professoren påpeker at bildet langt fra er svart-hvitt.

– Iblant er det faktisk konsulenter som står kontinuiteten i et prosjekt. Har du en prosjektleder ansatt i egen organisasjon, er det ikke dermed sagt at vedkommende blir værende der til prosjektet er ferdig. I så måte trenger det ikke være et tegn på at man er distansert fra prosjektet, selv om man er leid inn som konsulent, mener han.

– I tillegg er det en del folk som har spesialisert seg på store og komplekse prosjekter. Siden det ikke er kontinuerlig tilsig av milliardprosjekter, så kan det være rasjonelt at de som er vant til å jobbe med den type prosjekt flyter litt mellom dem, legger han til.

Men Nils Olsson mener at en organisasjon med egne ansatte gjør noe med hvordan man blir oppfattet, både internt og eksternt.

– Det sender et signal når de ansatte har et visittkort som bærer navnet til organisasjonen de jobber for. Det gir legitimitet, mener Olsson.

– Det er ofte store kostnader knyttet til innleie av konsulenter i det offentlige. Er kostnadssiden en utfordring i offentlige prosjekter?

– Det kan være dyrere med konsulenter, ja, men det er ikke nødvendigvis så billig å ansette flinke folk heller. I tilfellet Avinor så er det ikke slik at alternativet hadde vært å kjøre Oslo Lufthavn-prosjektet uten kostnader, så det er ikke gitt at fellesskapets kostnader blir så mye høyere, sier Olsson.

– Andre fordeler ved innleie er at du får inn folk raskere når du har behov, samt at du kan kaste dem raskt ut igjen om de ikke fungerer. Det gir muligheter til å toppe laget på en annen måte, mener han.