Innlegg: OPS - ingen vei til frelse, men en naturlig del av verktøykassen

Bygg- og anleggsbransjen er Norges største fastlandsnæring og sysselsetter drøyt 240.000 personer. Næringen har stor økonomisk betydning, men sliter samtidig med svak produktivitetsutvikling. I perioden 2000 til 2018 falt produktiviteten med 10 prosent. I samme periode økte produktiviteten i resten av privat sektor i Fastlands-Norge med 30 prosent. Næringen har derfor lett etter nye gjennomføringsmodeller som kan gi økt verdiskaping.

Offentlig-privat-samarbeid (OPS) fikk mye oppmerksomhet på midten av 2010-tallet som en mulig løsning på produktivitetsutfordringene i bygg- og anleggsbransjen. Veiledere ble utformet, og Regjeringen Solberg uttrykte gjennom stortingsmeldingen «På rett vei», et ønske om å rendyrke OPS som gjennomføringsstrategi i veisektoren. Stortingsmeldingen markerte også startskuddet for tre store veiprosjekter med OPS som gjennomføringsmodell: Hålogalandsveien, Sotrasambandet og riksveg 3/25 mellom Løten-Elverum. Til tross for at bruken av OPS i anleggsnæringen har vært mye omdiskutert politisk, er det fortsatt et magert kunnskapsgrunnlag å se hen til.

Mens Hålogalandsveien og Sotrasambandet fortsatt er i byggefasen, ble riksveg 3/25 åpnet for trafikk i 2020. Dette muliggjør en første vurdering av om OPS-modellen virkelig har innfridd ambisjonene om økt produktivitet. Riksveg 3/25-prosjektet trekkes frem som en suksess, og på oppdrag fra forskningsprogrammet Concept ved NTNU har Oslo Economics undersøkt hvor stor del av denne suksessen som kan tilskrives OPS som gjennomføringsmodell.

Nye riksveg 3/25 åpnet rundt 3 måneder før planlagt dato, og vi finner det sannsynlig at OPS-modellen bidro til dette. OPS-kontrakten fungerer slik at leverandøren først mottar betaling når anlegget åpnes for trafikk. Ettersom OPS-leverandøren selv bærer den finansielle risikoen fram til åpning er lønnsomheten til prosjektet avhengig av at det ferdigstilles i tide, og gjerne litt før. Denne mekanismen gir sterke insentiver til rask prosjektgjennomføring, noe som trolig har bidratt til den raske byggingen av riksveg 3/25.

I tillegg til å fullføres før tiden, ble riksveg 3/25-prosjektet levert til en lavere kostnad enn først antatt. Tilhengere av OPS har argumentert for at gjennomføringsmodellen gir leverandørene frihet til valg av kostnadseffektive løsninger, og at en mer fornuftig plassering av risiko vil være kostnadsbesparende. Andre har argumentert for at OPS er kostnadsdrivende all den tid privat finansiering er mer kostbart enn offentlig. Erfaringen fra riksveg 3/25 viser at OPS ikke behøver å være mer kostbart enn tradisjonelle gjennomføringsformer.

Det er likevel få tegn til at OPS-modellen har gitt lavere kostnader enn hva andre gjennomføringsmodeller ville gitt. Suksessfaktoren har vært grundige forarbeider, og en god dialog i både anskaffelse- og gjennomføringsfase. Statenes vegvesen hadde kompetente ressurser i de rette posisjoner, og nøkkelpersonene fikk lov å følge prosjektet fra start til mål. Disse suksessfaktorene er ikke betinget av OPS som gjennomføringsmodell.

Når det gjelder kvalitet har det blitt hevdet at OPS kan legge til rette for innovasjon gjennom at leverandørene får større frihet til å velge egne løsninger, men rommet for innovasjon på riksveg 3/25-prosjektet var relativt begrenset. Byggherre hadde i stor grad detaljert og beskrevet hva som skulle bygges. Snarere enn «innovasjon» har det skjedd en optimalisering av prosjektet, hvor majoriteten av løsningene ble diskutert og valgt allerede i konkurransefasen.

Hva betyr dette for veien videre? OPS er kanskje ingen frelser for produktivitetsgapet i bygg- og anleggsbransjen. Rett kvalitet til rett pris kan oppnås også med tradisjonelle gjennomføringsmodeller. Samtidig viser resultatene fra riksveg 3/25 at OPS er mindre farlig enn hva dens kritikere har argumentert for. Det kan til og med være en fordel i prosjekter hvor fremdrift er av stor betydning. OPS må brukes med varsomhet, men bør være en del av verktøykassen til norske byggherrer.

Dette er et leserinnlegg og meninger i innlegget står for forfatterens regning.