Innlegg: E16 Valdres: Effektiv utbygging med lav kostnad – men lav samfunns­økonomisk nytte

Concept-programmet og etterevaluering

Hvert år investerer samfunnet store summer i planlegging og kvalitetssikring av store vegprosjekter, men når prosjektene er ferdigstilt, stopper ofte oppfølgingen. I motsetning til hva mange kanskje tror, er det uvanlig at det gjennomføres systematiske etterevalueringer av statlige investeringer. Det betyr at vi vet langt mer om hva vi håper skal skje før byggestart, enn hva som faktisk skjer etter at vegen er tatt i bruk. Forskningsprogrammet Concept ved NTNU er i dag den eneste aktøren som regelmessig evaluerer store offentlige prosjekter i etterkant. Frem til nå er 45 prosjekter evaluert, hvorav 16 vegprosjekter.

Evaluering handler om å samle inn og analysere data for å vurdere om et prosjekt har levert som forventet. Det dreier seg om å avdekke hva som gikk bra, hva som gikk mindre bra, og ikke minst årsakene til dette. Hensikten med evaluering er først og fremst læring slik at vi skal bli dyktigere til å gjennomføre prosjekter i fremtiden, men det er også et element av kontroll. Når milliardbeløp investeres i infrastruktur, må det være et minstekrav at vi undersøker hva vi faktisk får igjen for pengene.

Utbygging av E16 gjennom Valdres

Utbygging av E16 gjennom Valdres omfattet sju delprosjekter mellom Fønhus og Øye over en strekning på om lag 100 kilometer, gjennomført i perioden 2012-2023, se under.

Vegstandarden ble sett på som utilstrekkelig, gitt trafikkmengden og strekningens funksjon som en av hovedforbindelsene mellom Øst- og Vestlandet. Det var stor forskjell på størrelsen på delprosjektene – to av dem omfattet ny veg og tunnel, mens andre ble gjennomført som strekningsvise- eller punktutbedringer.

Strekningen Fagernes-Øylo ble som et pilotprosjekt gjennomført etter den såkalte Valdresmodellen. Modellen innebar tidlig involvering av entreprenør, et mål om mest mulig gjenbruk av eksisterende veg, å bygge «tilfredsstillende standard», samt å prioritere tiltak innenfor en fast design-to-cost ramme, i henhold til hvilke som bidro mest til trafikksikkerhet og fremkommelighet.

Godt gjennomført

Utbyggingen ble noe billigere enn forventet. Den totale styringsrammen lå på omtrent 4,5 milliarder 2024-kroner. Sluttkostnaden for alle delprosjektene endte på 4,4 milliarder 2024-kroner. Dette avviket skyldes i stor grad kostnadsbesparelser på strekningen Bagn-Bjørgo.

Prosjektets suksess innen kostnadsstyring skyldes en løsningsorientert entreprenør, god konkurranse om kontraktene, at usikkerheter og grunnforhold ikke slo til, samt gunstige markedsforhold.

Med unntak av én strekning ble alle delprosjektene åpnet til planlagt tid eller før. Bagn-Bjørgo ble åpnet 10 måneder senere enn planlagt og skyldtes i stor grad at mer tid ble brukt på å utvikle konkurransegrunnlaget. Under anleggsperioden ble arbeidet fullført raskere enn planlagt

En så omfattende utbygging med en betydelig tunnelandel er, naturlig nok, omfattet av stor usikkerhet. Statens vegvesen og entreprenør lyktes i stor grad med å håndtere de identifiserte usikkerhetsfaktorene, men det var også et element av flaks. Denne gangen var de geologiske forholdene bedre enn forventet.

Bedre trafikksikkerhet og redusert reisetid

Spissete tiltak i ulykkessvinger og rasutsatte områder, forsterket midtoppmerking og breddeutvidelser har ført til at vegen er tryggere enn tidligere. Antall ulykker er redusert med om lag 40 prosent.

Samlet har de ulike utbyggingene medført en reduksjon i reisetid på 9 minutter. Hvor betydelig det er på en strekning på 10 mil og til en kostnad på over 4 milliarder, kan man diskutere, men utbedringen har også medført økt komfort og trygghetsfølelse, noe som kanskje er like viktig som selve reisetidsbesparelsen.

Var dette riktig prosjekt?

Like viktig som selve prosjektgjennomføringen og de direkte brukereffektene er det overordnede strategiske spørsmålet: Var det riktig å bruke over fire milliarder på å utbedre akkurat denne vegen, eller burde pengene heller ha vært brukt på andre formål?

Den strategiske begrunnelsen da Stortinget vedtok prosjektet var å utvikle E16 til en tryggere, mer forutsigbar og effektiv transportåre mellom Øst- og Vestlandet, samt å bidra positivt til bosetting og næringsliv i Valdres.

Det kan ha vært behov for å bidra til lokaløkonomisk utvikling i Valdres, men utbyggingene har i liten grad bidratt til dette og var derfor et lite målrettet virkemiddel. Dette samsvarer med resultatene fra andre evalueringer. Det er bare unntaksvis at vegprosjekter har en positiv virkning på bosetting og næringsliv.

Som forbindelse mellom øst og vest, er E16 i konkurranse med E134, Rv52 og Rv7. Det har vært vedtatt politikk at de ulike rutene skal fylle hver sin funksjon, heller enn at det kun skal satses på én rute. Likevel, fra et samfunnsøkonomisk ståsted hadde det sannsynligvis vært mer formålstjenlig å satse på én eller to ruter fremfor å spre pengene tynt ut over.

Den viktigste innvendingen mot E16 utbyggingen er at den er svært samfunnsøkonomisk ulønnsom. Selv om redusert ubehag fra skredrisiko bidrar til økt nytte, er netto nytte beregnet til minus 2 milliarder kroner. For hver krone samfunnet har brukt på dette prosjektet, har vi tapt 54 øre. En viktig årsak til den lave nytten er at E16 gjennom Valdres har lav trafikk sammenlignet med andre øst–vest-forbindelser og at vinterregulariteten allerede var høy før utbyggingen. I tillegg manglet Valdresmodellen tydelige kriterier for å prioritere de mest relevante tiltakene, og design-to-cost rammen ble fastsatt uten tilstrekkelig analyse av nyttepotensialet.

Hva kan vi lære av E16 utbyggingen?

Den omfattende utbyggingen av E16 gjennom Valdres bekrefter på mange måter resultatene fra andre evalueringer. En erfaren byggherreorganisasjon med god kapasitet og kompetanse, en kontrakts- og gjennomføringsmodell som markedet finner attraktivt, og løsningsorienterte entreprenører, er avgjørende for effektiv prosjektgjennomføring. Statens vegvesen utnyttet ressursene de hadde til rådighet på en effektiv måte. Dertil kommer at den omfattende gjenbruken av eksisterende veg både har spart penger og redusert inngrep i det omkringliggende landskapet.

Evalueringen viser også at det er viktig å gjennomføre samfunnsøkonomiske analyser også for mindre tiltak, og å inkludere alle nyttevirkninger av skredsikring i vurderingene. Punktutbedringer, som kurveutretting i ulykkessvinger, kan gi høyere nytte enn større og mer kostbare strekningsvise utbedringer.

Evalueringen av E16 Valdres minner oss om at god prosjektgjennomføring ikke er nok. Skal vi få mest mulig igjen for fellesskapets midler, må vi bli bedre til å prioritere de riktige prosjektene – og tørre å si nei til de som ikke gir tilstrekkelig nytte.

Les hele evalueringen her: https://tinyurl.com/tzad24ce

Dette er et leserinnlegg og meninger i innlegget står for forfatterens regning.